[데일리팜=노병철 기자] 국가의 정책과 제도는 효율성과 합목적성을 동시에 추구해야 공동체의 발전과 구성원의 반발을 최소화할 수 있다. 제도 시행에 있어 가장 경계해야 할 점은 밀어부치기식 집행 논리다.

일명 가렴주구식, 다시말해 가혹한 정치는 호랑이 보다 무섭다는 뜻으로 망국의 지름길로 여겨진다.

최근 국민건강보험공단의 사용범위 확대 협상제도가 제약바이오업계 뜨거운 감자로 떠오르고 있다.

이 제도의 긍정적 성과는 건보재정 절감과 환자의 치료 접근성 확대를 들 수 있다. 직권인하 이후 제도의 수용성이 높아졌고, 환자 본인 부담 경감 효과도 가져 온 점도 칭찬할 만 하다.

부정적 성과는 사용량-약가 연동제와 연계된 이중 약가인하 기전 강화다. 여기에 더해 결과적으로 급여되는 적응증이 증가해 건강보험 재정 지출이 늘어나며, 행정 비용 지출도 증가할 계연성도 배제할 수 없다.

또, 협상으로 인한 등재기간 지연·급여실패 또는 선택적 적응증 확대로 인한 환자 접근성 저하 등은 관련 제도의 맹점으로 지적된다.

이와 관련해 제약바이오업계가 주장하는 제도의 전반적인 개선방안은 '가치 기반 협상' '적응증별 감면 혜택' '맞춤형 협상' 등을 꼽을 수 있다.

'협상 결렬 시, 구제방안 필요' '협상 매뉴얼 제시 등 절차의 투명성 제고' '제품별 특성에 맞는 협상 계약서' 등 협상 과정에서의 개선방안도 눈여결 볼 대목이다.

관련 제도의 대안으로는 적응증별 다른 위험분담제 적용, 적응증별 약제의 가중평균가 적용, 적응증별 약가제도 시범사업, 사용량별 환급률 변화 등을 제시하기도 했다.

다음은 제약바이오업계 약가담당자들의 사용범위 확대 약가정책의 올바른 방향성 설계를 위한 제언.(게재 가나다순)


국내 개발 혁신신약 약가우대 정책과 정면 배치

사용범위 확대 사전약가인하제가 10여년 만에 변화될 예정이다. 예고된 가장 큰 변화는 건보공단과 협상을 해야하는 예상추가청구액 기준이 기존 100억에서 50억으로 낮추어지는 것이다. 사용범위 확대 사전약가인하 기전은 2013년에 마련되었는데 환자 치료 접근성을 높이고 약가 조정에 있어 적정·예측성을 높이기 위한 조치였다. 구조적으로 예상추가청구액과 청구액 증가율에 따라 약가 인하율이 결정된다.

때문에 업체는 사용범위 확대로 인한 사전인하율을 최소화하기 위해 예상추가청구액을 최대로 줄여야 하는 숙제를 가지게 된다. 이런 측면에서 관련 제도를 정비하기 전에 3가지 선결되어야 하는 과제가 있다. 첫째는 예상추가청구액 설정을 위한 가이드라인 마련이다. 재정영향을 분석하고 평가하는 방법은 제약사와 심평원 간에 분명한 차이가 있어 불확실성이 존재할 수 밖에 없다.

사용량 약가 연동 유형가 대상은 1년차 S/F를 기준으로 예상청구액이 설정되지만, 사용범위 확대 시에는 1년차 예상추가청구액에 국한되지 않는다. 최근 연구용역 결과에 따르면 사용범위 확대로 인한 약가 조정율은 평균 2.8%이지만 공단과 협상이 이루어질 경우 약가 조정율은 6.6%로 올라간다. 둘째는 행정예고된 국내에서 개발된 혁신신약의 가치 우대 정책과 일관성 있는 사후관리가 되어야 한다. 사용범위 확대를 위해 업체는 R&D 투자를 진행해야 한다.

특히 다국적사 신약은 대부분 최대한의 적응증을 장착해 국내로 들어오지만 국내에서 개발된 신약은 대부분 발매 이후 적응증을 하나씩 늘려가는 방식이다. 자본력의 차이지만 국산신약이 상대적으로 사후관리에서 불리하다. 셋째는 사용범위 확대 사전약가인하제는 제도 설계 취지에 따라 비용 효과성 평가가 재정영향분석을 우선해서는 안된다.

과거 2018년 복지부는 보도자료를 통해 사용범위 확대 약가인하제는 재정영향분석이 비용 효과성 평가를 갈음하는 제도라고 설명했다. 대체약제 투약비용 수준까지 약가 사전인하를 유도할 경우 예상추가청구액은 0원으로 수렴하게 되어 제도 운영의 목적이 사라지고 제대로 작동된다고 보기도 어려워진다.

제약사와 정부가 건보재정부담 완화를 위해 리스크를 분담하는 제도를 고도화하고 현실화하자는 취지에는 충분히 공감을 한다. 건보공단과 협상이 필요한 기준액이 100억에서 50억으로 낮추어지면 약가 조정율은 상대적으로 올라갈 것이고, 투자비용 회수기간은 그만큼 지연되어 업체에게 불리한 개정 방향이다. 따라서 이를 보완하고 제도 수용성을 올릴 수 있는 고민이 함께 필요하다.


치료옵션 편익 보다 추가 지출 위험 조절에만 초점

최근 다발성 골수종 치료제에 대한 급여 확대안이 마지막 단계인 국민건강보험공단과의 약가협상이 결렬돼 급여 확대의 최종 관문을 넘어서지 못했다는 안타까운 소식이 전해졌다. 이번 협상 결렬로 인해 해당 약제는 다시 건강보험심사평가원의 검토를 거쳐 약제급여평가위원회를 통과해야만 공단과의 협상을 진행할 수 있다.

이는 오랜 기간 동안 업체가 급여 확대를 위한 노력을 경주해 2024년 4월 건강보험심사평가원 암질환심의위원회의 권고, 9월 약제급여평가위원회를 통과해 드디어 공단과의 협상을 거쳤던 기나긴 여정을 다시 시작해야 한다는 것을 의미하며, 곧 다발성 골수종 환자의 새로운 치료요법에 대한 기다림 또한 다시 시작된다는 것을 뜻한다.

이러한 작금의 현실에 비추어 최근 공단에서 협상 테이블에 올릴 급여 확대 약제를 늘리기 위한 세미나에서 다뤄졌단 연구 내용에 대한 생각을 간단히 정리해 보고자 한다. 세미나에서 다뤄졌던 연구 결과에 따르면, 협상이든 산식으로든 사용범위 확대로 인한 실제 절감액이 예상 절감액보다 많게는 약 1.3배 더 절감시키고 있다는 결과가 확인됐다.

이 결과는 급여 확대와 관련된 협상 및 산식의 현재 제도가 재정에 대한 불확실성 관리를 충분히 잘하고 있다는 것으로 볼 수 있으며, 오히려 현 제도에 대한 개정 방향을 제도의 예측가능성을 담보하기 위해 추가재정 100억 이상에서도 사전인하율을 정해 투명성을 확보하거나, 급여기준 확대 후 실제 판매액이 예상 판매액보다 낮게 나타날 때의 차이를 보정해 줄 수 있는 방법에 대해서 함께 더 고민해 보는 것이 제도의 형평성과 수용가능성을 높일 수 있는 방법이 될 것으로 보인다.

하지만, 해당 세미나에서는 이러한 부분에 대한 균형잡힌 검토보다는 급여 확대에 대한 사후 관리의 강화를 통해 어떻게 하면 추가 재정 지출을 줄일 수 있을지에 대한 논의가 주로 이루어져 급여 확대를 통한 환자의 치료옵션에 대한 접근성 개선에 대한 논의는 충분히 이루어지지 못한 것으로 보여 아쉬움이 컸다.

사용범위 확대는 보험자 입장에서는 이미 등재되어 있는 약제에 대한 추가적인 건강보험재정의 투입의 관점일 수 있으나, 제약사 입장에서는 신약 개발에 준하는 연구개발 과정을 거쳐 미충족 수요가 있는 새로운 질환에 대한 치료옵션을 환자에게 전달하는 과정이다. 이에는 신약에 준하는 임상연구를 통해 추가 안전·유효성에 대한 자료를 생성해야 하는 시간과 투자를 필요로 한다.

그럼에도 불구하고, 국내 허가 후 1차로 급여 확대까지 5년이 소요된 비소세포폐암 치료제나, 새로운 심부전 적응증 급여 확대까지 2년 이상 소요된 당뇨병 치료제의 사례에서 볼 수 있듯이, 일반적으로 검토기한이 규정되어 있고 의사결정에 대한 이유가 공개되고 있는 신약 급여의 의사결정에 비해, 사용범위 확대에 있어서는 새로운 치료옵션 도입에 대한 편익보다는 기존에 사용되던 재정에 대한 추가 지출에 대한 위험을 조절하는데 치중된 의사 결정 방식은 개선이 필요하다.

이로 인해 신약의 가치를 적절히 인정받지 못하고 있는 것으로 보이며, 새로운 치료 옵션을 기다리고 있는 환자의 치료제에 대한 접근성 확대 측면에서도 많은 어려움이 야기되고 있다.

신약의 보험급여에 대한 의사결정은 건강보험 재정의 지속가능성과 함께 환자의 신약에 대한 접근성 보장도 함께 고려되어야 할 것이다. 지난 9월에 있었던 희귀질환 의약품 접근성 개선방안 모색 토론회의 주제였던 '국가에게는 선택이지만 우리에겐 생존입니다'라는 말과 함께 2023년 잭슨홀 미팅에서 파울 연준 의장이 남긴 '구름 가득한 하늘 아래 별빛을 따라 나아가고 있다 (We are navigating by the stars by the stars under cloudy skies.)는 말도 함께 상기해 본다.

맑은 하늘이면 별이 잘 보일 것이나, 안개가 자욱하면 앞이 잘 안 보이듯, 불확실성이 높다 보니 한걸음 나아가기다 더 어렵다. 속도를 줄이고, 주변을 살피며 신중한 의사결정을 해야 할 시점이라는 의견을 조심스럽게 의사결정자들에게 제안해 본다.


사회적 합의없는 일방적 제도 추진은 역효과

제약산업은 국민에게 의료 서비스를 제공하기도 하고, 타산업처럼 경제발전과 인력고용에 이바지하기도 한다. 다른 축으로는 국민이 지불한 국민건강보험료로 약제비가 청구되기도 하니 발전과 규제의 양면을 가지는 것은 모두가 알고 있는 사실이다.

제약바이오기업들은 기존 약제보다 더 좋은 효과 또는 부작용이 발현되지 않는 약제를 개발하기 위해 R&D 투자에 진심이다. 연구개발 비용의 회수는 새로운 신약이나 조금 더 개량화 된 약제를 상용화했을 때 받는 보상이면서, 또 다른 개발의 원천이기도 하다.

이렇게 개발된 약제 또한 생애주기(Life-cycle)를 갖는다. 생애주기는 재화나 서비스에 그치지 않고, 모든 행위를 목적으로 하는 대상에 적용될 수 있다. 신약, 개량신약, 제네릭 모든 약제가 개발기, 도입기, 성장기, 성숙기, 쇠퇴기를 거친다. 그래서 글로벌 메이저 제약사는 신약이 허가된 이후 별도 부서를 두어 Life-cycle management를 철저히 관리하고, 특허 유지 및 제네릭의 진입 등을 고려한다. 신약마저도 성숙기를 지나 제네릭 진입 및 경쟁력 있는 타신약의 등장으로 인해 쇠퇴기에 접어들게 되면 가격인하를 감행하기도 하고 감수하기도 한다.

그러나 이러한 의약품의 생애주기 모델은 유독 국내에서는 적용하기 어려운 부분이 있다. 특히 급여의약품은 한번 약가가 정해지면 사후관리 4개 시스템(제네릭 진입 시 직권조정, 사용량-약가연동인하, 사전약가 인하, 실거래가 인하)이 유기적으로 연동돼 예상할 수 없는 수준 및 시기가 적용된다. 이러한 약가인하의 목적이 비용효과적이면서 합리적인 가격으로 국민에게 필수의료를 제공하는 역할이어야 하는 것은 자명할 것이다.

그러나 경직된 경제성평가의 적용, 성장기에 있는 약제의 지나친 사용량-약가연동 인하, 가정된 시장 수요 추정에 의한 과잉 사전약가 인하, 재판매가격 유지 행위가 금지된 국내에서 입찰부분만 반영되어 설계된 실거래가 인하는 생애주기가 적용될 여지가 없다.

성장기에 적용해야 할 사용량-약가연동 인하가 아직 진입기에 있는 국내 개발 신약에 일률적으로 적용되는 문제를 벗어나 유기적인 인하 체계는 글로벌 기준의 관점에서는 지나치다라는 견해는 부인할 수 없을 것이다.

최근 국민건강보험공단은 외부 연구용역을 통해 사용범위 확대 약제의 경우 협상력 강화 차원에서라도 현재 100억 예상청구액 증가 기준을 50억으로 대폭 낮춰 잡아야 할 필요성을 제시하였고 청구액 증가율도 별도의 기준을 만들어서 관리해야 한다는 의견이 있었다. 좀 더 세밀하면서도 앞서 언급한 제약도 엄연한 산업의 축임을 고려하면 어떻까 하는 생각이다.

오히려 중장기로 제시된 기준 시점에서의 증가율 증가액 고려를 단기 과제로 검토하는 것이 개선의 방법으로 생각되며, 이는 복지부가 최근 국민건강보험종합계획에서 밝힌 종합적인 약제사후관리가 필요하다는 관점에서 사회적 합의를 이끌어야 한다. 지나친 규제는 반드시 비용을 요구하게끔 되어 있다. 규제 폐지까지는 아니지만, 합리적 운용이 오히려 절실한 시기이며 경제산업의 한 축으로 어엿하게 제약산업을 성장시켜가면서 운용하는 묘안이 필요하다.


과다 추정 사전인하 시, 이를 보전할 안전장치 없어

사용범위 확대 제도는 추가 청구액과 증가율을 예측해 사전에 약가를 인하한다는 불확실성을 내포하고 있다. 또한 추가 청구액을 과소 추정했을 때 정부는 사후적인 사용량-약가 연동 협상을 통해 약가를 추가 인하할 수 있으나, 과다하게 추정해 과도한 사전 인하를 했을 때 이를 보전하는 안전장치는 없다.

협상을 통한 인하는 사전인하율표 대비 예측성이 떨어지고 행정 절차 및 비용, 기간은 늘어난다. 이 세 가지 요인으로 사용범위 확대 인하는 사후적인 사용량-약가 연동 협상 대비 느슨한 기준을 적용해야 하며 협상 대상은 최소한으로 운영하는 것이 바람직하다.

사용범위 확대 협상 시, 제약업계에서 우려하는 것은 크게 2가지다. 약가 인하와 예상청구액 설정이 있다. 건보공단 연구용역에 따르면 사용범위 확대 시 예상 청구액과 실제 청구액의 차이는 협상 대상이 1.08, 사전인하율표 대상이 1.00으로 근접하게 나타났다. 예상 청구액을 근거로 약가 인하가 결정되므로 제도가 적절히 운영된다는 것을 알 수 있다.

그럼에도 동 연구에서 사전인하율표 대상 중 일부를 협상으로 진행해 약가 인하율은 높이고 재정 절감은 추가해야 한다고 제언한다. 건보공단의 대표적인 사후관리 제도인 사용량-약가 연동 협상이 불과 2024년에 강화되어, 2024년 유형 다로 인한 절감액은 521억원으로 2023년 281억원 대비 85.5%가 증가했다. 그 외 실거래가 조사 제도 개선 협의체가 운영되어 역시 강화 조짐이 보이고 있다. 비교적 적절히 운영되는 사용범위 확대 협상의 강화를 논의할 시점인지 의문이 든다.

건보공단 연구용역에서 사용범위 확대와 사용량-약가 연동 협상의 연계에 대한 부분이 있어 개의견을 더해본다. 사용범위 확대 협상 시, 예상청구액을 다시 설정하면서 사용량-약가 연동 협상의 유형 가 기간이 연장된다. 사용범위 확대 협상이 없다면 유형 가는 최대 4년 적용되나, 확대 협상을 한다면 매 협상 시마다 유형 가의 4년이 새로 시작된다.

제약업계에서 부담을 느끼는 것은 1년 차를 기준으로 설정한 예상청구액 고정값을 최대 4년 간 적용하는 것이다. 업계에서는 연차별 예상청구액 설정 등 연평균증가율을 반영해 달라는 건의를 지속적으로 요청했다. 마침 사용범위 확대 협상의 예상청구액 정확도가 높으니 시범적으로 제약업계 건의를 반영해 볼 수 있지 않을까 기대해 본다.