진료량 급증 재정압박…총액계약제 대안 급부상

• 전문가들 "자율조정 능력없다"…공급자 "효과 의문" 반발

통제 안되는 진료량, 수가인상률 훨씬 웃돈다

건강보험공단의 ‘곳간’은 한정됐음에도 보장성 강화에 대한 요구와 의료비는 지속적으로 증가하고 있다.

건보재정을 어렵게 만드는 이유에 대해서는 노인인구 증가와 예방적 치료·투약량·의료비 증가, 고가 의료장비·치료재료 등이 꼽히지만 가장 큰 이유는 이들을 통제할 절대적 기전이 부족하다는 것이 학자들의 주된 견해다.

이평수 한의사협회 고문은 “의료 서비스를 이용하는 국민이나 이를 공급하는 의료인 및 의료기관 모두에 대한 통제기전이 없다고 해도 과언이 아니다”라며 “스스로의 조절능력이 사실상 없다”고 진단했다.

실제로 정형선 연세대 교수가 분석한 급여비 증가에 대한 기여도를 살펴보면 2003년부터 2008년까지 건강보험 급여비는 6.8%에서 최고 16.4%까지 증가해왔다.

급여비 증가는 수급권자 수 변화와 수가인상, 1인 진료량(내원일수+진료강도) 등에 영향을 받는다.

최근 경향에서 진료량, 특히 진료강도의 증가가 급여비 지출에 미치는 영향은 수가 인상률을 압도하고 있는 것이다.

특히 진료강도와 수가인상률 기여도 간 격차는 2004년 4.2 대 2.7에서 2005년 5.1 대 3, 2006년 7.7 대 3.5, 2007년 8.5 대 2.3까지 벌여졌으며, 2008년에 들어서는 2.9 대 1.9로 간극이 컸다.

"급여비 지출통제 없인 재정건정성 담보못해"

정 교수는 재정에 대해 보험료 수준과 급여 수준의 관계적 문제로 규정하고 “보장성 강화를 위해 전체 의료비 증가를 적정 수준에 그치게 하는 것이 중요하다”며 “이를 위해 수가 수준과 지불방식 개편의 고민이 따라야 할 것”이라고 부연했다.

김진현 서울대 교수도 “급여비 지출을 적절히 통제할 수 있는 안전장치가 수반되지 않고서는 재정 건전성을 담보할 수 없다”며 “총액계약제 등 지불제도 개편이 반드시 필요한 이유가 여기에 있다”고 강조했다.

보장성을 높이기 위한 재정투입과 이에 따른 지불제도는 종이의 앞·뒷면처럼 붙어있다. 때문에 보장성과 보험료, 지불체계는 별도 논의될 경우 지속가능한 건강보험 유지가 불가하다는 것이 학계의 주된 견해다.

건강보험심사평가원 고위관계자는 “지금의 딜레마는 이 삼자가 따로 결정되기 때문에 발생하는 것”이라고 분석하고 “수가와 보장성 결정 시 재정발생의 예측이 가능해야 균형을 얻을 수 있다”고 진단했다.

즉 수가는 공간과 공급자 간 계약을 우선하며 계약 실패 시 건정심으로 넘어가게 되고, 건정심에서 보장성을 결정함에 따라 급여비 발생에 대한 예측이 불가하다는 것이다.

김진현 교수도 “보장성 확대와 보험료 인상, 지불제도의 동시개혁은 사회적 합의가 가능한 부분”이라며 동시추진을 지지했다.

지불제도 개편의 당위성이 절대적으로 부상하게 되면서 특히 총액계약제는 급증하는 급여비에 따른 재정악화를 막는 합리적 기전으로 올해 더욱 적극적으로 논의, 공론화되고 있다.

송상호 사회보험노조 정책위원은 “지금과 같은 행위별수가제는 아무리 많은 보험재정을 쏟아부어도 비급여 항목 증가와 진료량 늘이기 등의 행태로 분모를 키우면 보장성이 높아질 수 없는 구조”라고 진단하고 “총액계약제 등 지불제도 개편이 반드시 이뤄져야 한다”고 강조했다.

이는 보장성 확대로 이어져 보험료 인상에 대한 국민의 동의를 이끌어내는 선순환 구조를 만들어 결과적으로 재정 건전화 확립에 부메랑효과를 얻게된다는 것이다. 특히 장기요양 등 정형화 된 서비스에는 더욱 이 제도가 절실하다.

공급자들 "보험료 인상-국고보조 확충 먼저"

정 교수도 “총액계약제 방식은 시기적 완급을 차치하더라도 건보제도가 취해야 할 방향임에 틀림없다”고 역설했다.

최병호 박사는 “총액을 산정하는 부분에서, 즉 안전·효과·환자만족 등을 반영하는 것이 바람직할 것”이라고 제안했다.

그러나 이에 대한 공급자단체들의 반론도 만만찮다.

이혁 대한의사협회 보험이사는 “총액계약이라는 제도를 개편해 재정악화를 개선하려는 것 외에 별 다른 효과가 없다”고 지적하고 “가장 큰 문제는 의료 서비스와 질 담보 부재, 신의료기술 발전 제약과 환자들의 주말 접근성 제약”이라고 강조했다.

계약과정과 의료비 인상률에도 문제를 지적했다. 이 이사는 “대표적 총액계약제 국가인 대만조차 의사단체에서 총액을 계획하고 그것을 바탕으로 해마다 인상 및 삭감을 계약하는 방식이지만 우리나라 계약구조는 그렇지 못하다”고 밝혔다.

장기적으로 총액계약제 등 지불제도 개편보다는 주요인인 노인·만성질환자나 합병증 등에 대한 각 공급자와 공단의 관리 협의, 생동성을 통한 제네릭 안전성 확보를 통한 약제비 관리 등 다각적 방편을 모색해야 한다는 것이다. 대한약사회 측 의견도 크게 다르지 않다. 박인춘 약사회 부회장은 최근 한 세미나에서 “건보재정 확충 해결방안에 있어 우선시 돼야 할 것은 보험료 인상과 국고보조 확충, 의료전달체계 확립 등”이라고 강조했다.

프랑스 보건성의 CEPS(좌)과 CNAMTS(우).

선진국들, 총액계약제-DRG로 관리철저

진료비지불에 총액의 개념을 덧붙여 보험자가 의료비·약제비 등에 소요되는 재정을 관리, 운영하는 것은 세계적 흐름이다.

독일의 경우 실질적으로 총액계약제 틀에서 포괄수가제(DRG)를 운영, 정교한 재정관리를 하고 있다.

송상호 사회보험노조 정책위원에 따르면 독일은 당초 병원규모별 전년도 진료실적 기준으로 총액계약을 체결했지만 병원마다 차이가 드러남에 따라 2005년 포괄수가제를 총액 하에서 전체 관리하기 시작했다.

아시아에서 대표적인 총액계약제 시행 국가인 대만은 보험자-공급자 간 총액계약을 통해 재정을 강력하게 통제하고 있다.

대만은 각 공급자단체들의 반발로 치과외래 1998년, 한방 2000년, 의과외래 2001년, 병원 2002년 등 제도 개편을 순차적으로 진행해 성공을 자평하고 있다.

프랑스는 변형된 방식인 선불상환방식에 의한 행위별수가제를 채택, 총액을 규제하고 있다. 의사조합과의 전국협약을 통해 총액 범위 내 외래진료비를 지급하는 방식이다.

강제지정제 폐지 도움될까, 전문가들도 이견

지속가능한 재정건전화를 위해 지불제도개편 외에도 요양기관과 스스로 이를 통제할 수 있는 제도적 장치 마련 모색과 강제지정제 폐지 등도 설득력 있게 제기되고 있다.

특히 강제지정제는 대형병원들의 경쟁적 병상 수 증축 경향 등을 통제할 수 있는 기전으로서 학계에서 유력하게 논의되고 있는 ‘단골메뉴’ 중 하나다.

이평수 고문은 “대형병원들의 무리한 병상 증축을 제어할 수 있는 방법”이라며 “독일의 지역당 의료기관 할당제를 참고하는 것도 좋다”고 밝혔다.

또한 이 고문은 “독일의 항암제 관리의 경우 총액을 별도로 마련해 관리하고 있다”고 소개하고 “정해진 약 이외의 사용에 대해 정부와 협상을 할 수 있도록 자가통제 가이드라인이 마련돼 있다”고 덧붙였다.

심평원 고위관계자 또한 “전국민 의무가입 제도 하에서 강제지정 할 이유는 궁색하다”며 “이 제도로 인해 오히려 퇴출 대상 의료기관이 보호를 받고 있다”고 지적했다.

강제지정제 폐지로 양산될 비급여 의료시설은 중국처럼 고소득 환자들이 주로 이용하게 되고 서민·중산층의 의료접근성에는 거의 영향을 미치지 않을 것이란 예측도 폐지에 힘을 실어주고 있다.

다만 공급자가 균등하게 인정되는 강제지정제 형태에 무게를 두는 신중론도 있다.

정형선 교수는 “현행 제도 자체에 큰 문제가 있다고 보진 않는다”면서 “오히려 공급자들을 구별치 않고 인정해주는 형태가 되고 있는 점을 인식할 필요가 있다”고 밝혔다.

강제지정제 폐지를 추진한다면 계약방식은 단체가 아닌 개별공급자와 이뤄져야 한다는 것이 정 교수의 주장이다.

공단, 보험자 역할 재정립-책임 부여해야

다양한 논의들고 함께 공단의 지불자로서의 역할 강화 목소리도 나오고 있다.

이는 실질적 보험자인 정부가 건보재정의 최종 책임을 맡고 있는 상황에서 보험자 명분을 갖고 있는 공단은 단순 위탁 관리자의 역할을 부여받은 것에 지나지 않아 통제기전 발휘에 한계가 있다는 지적에서 비롯된다.

송상호 정책위원은 “공단은 보험자로서 재정관리 기전 등 본연의 기능과 역할을 재정립해야 한다”고 밝혔다.

공단에게 재정통제권을 부여해 징수·환수에 치중된 업무를 재정관리로 선진화시켜야 한다는 것이다.

다만 공단의 재정통제기전을 고려하기 전, 심평원의 고유업무와 상충될 것에 대비한 조정도 연구돼야 할 것으로 보인다.

정형선 교수는 “심평원이 공단-공급자 간 완충역할을 한다면 공단은 복지부-공급자 간에서 이 역할을 하고 있는데 약가결정의 경우 이들 모두 관계하고 있다”며 “업무상 불필요한 중복이 일어나지 않도록 전문성을 최대한 살릴 수 있는 방향으로 조정이 연구돼야 할 것”이라고 강조했다.