[데일리팜=천승현 기자] 제약사들의 공동 임상시험과 제네릭 개발을 규제하는 법안이 국회 통과 8부능선을 넘었다. 최종 본회의 통과까지 아직 절차가 남았지만 제약사들은 규제 강화에 따른 손익을 따지기 위해 촉각을 곤두세우고 있다.

대형제약사들을 중심으로 제네릭 시장에서 우위를 점하고 있는 업체들은 제네릭 난립 해소를 기대하는 분위기다. 반면 주로 전 공정 위탁제조 제네릭 의존도가 높은 영세제약사들은 불합리한 규제로 제네릭 시장 진입 기회를 봉쇄한다며 불편한 기색이 역력하다. 최근 약가제도 개편을 앞두고 유례없는 제네릭 난립 현상이 펼쳐진 상황에서 규제 강화의 실효성에 물음표를 제기하는 시선도 많다.

◆복지위, 법안소위서 임상자료 공유 제한 통과...본회의 통과시 공동생동 규제 부활효과


28일 국회 보건복지위원회는 제1법안소위를 열어 서영석 더불어민주당 의원과 서정숙 국민의힘 의원이 각각 발의한 약사법 일부개정안을 식약처 수정안을 반영해 통과시켰다. 하나의 임상시험으로 허가받을 수 있는 의약품 개수를 제한하는 내용이 담겼다.

생동성시험을 직접 시행한 제약사의 의약품과 동일한 제조소에서 동일 처방·제조법으로 모든 제조공정을 동일하게 제조하는 경우 생동성자료 사용이 3회로 제한된다. 1건의 생동성시험으로 4개의 제네릭만 허가받을 수 있다는 의미다. 임상시험자료 역시 직접 수행 제약사의 의약품 외 3개 품목까지만 임상자료 동의가 가능하다.

사실상 제네릭 뿐만 아니라 개량신약도 제약사들의 공동개발을 제한하는 셈이다. 제네릭 뿐만 아니라 개량신약의 무분별한 복제를 차단해 의약품 시장의 난립 현상을 해소하겠다는 취지다.

향후 복지위 전체회의와 법제사법위원회, 본회의 절차가 남았지만 법안소위를 통과하면서 사실상 규제 도입 8부능선을 넘었다는 평가다.

공동개발 규제에 대한 법적근거가 마련되면 규제개혁위원회의 반대로 불발된 생동 규제가 시행되는 셈이 된다.

식약처는 2019년 4월 ‘의약품의 품목허가·신고·심사 규정’ 일부개정안을 통해 공동생동 규제 강화를 예고했다. 원 제조사 1개에 위탁 제조사 수를 제한하는 내용이다. 하지만 지난해 4월 규개위의 철회 권고로 공동생동 규제 강화는 불발됐다.

◆대형제약사들, 임상규제 시행시 의약품 난립 해소 기대

공동개발 규제 시행이 가시화되자 제약사들도 손실 파악에 분주해졌다.

우선 대형제약사들을 중심으로 공동개발 규제 강화에 대해 찬성하는 기류가 강하다. 주로 영세제약사들을 중심으로 위탁방식으로 무분별하게 제네릭을 쏟아냈다. 기존에 시장에 진입한 대형제약사들은 신규 진입 업체들이 시장을 교란할 수 있다며 강하게 반발했다. 제네릭 뿐만 아니라 개량신약도 무차별적인 난립으로 기존에 먼저 진입한 업체들은 점유율 하락을 우려했다.

2019년 생물학적동등성인정제품은 2358개로 집계됐는데 이중 위탁 제네릭은 2277개로 96.6%를 차지했다. 생동성시험을 직접 실시한 제품은 81개로 나타났다. 1년간 승인받은 제네릭 중 생동성시험을 직접 수행한 제품은 3.4%에 불과했고 생동성시험 1건당 평균 28개의 위탁제네릭이 허가받았다.



공동생동 규제 강화는 한국제약바이오협회가 지속적으로 건의해왔다. 제약바이오협회는 2016년과 2018년 공동(위탁)생동 허용 품목을 원 제조업소를 포함해 4곳(1+3)으로 줄이는 방안을 식약처에 건의했다.

최근 들어 제약사들이 임상시험 자료 공유를 통해 개량신약 복제 현상이 확산되면서 공동개발 규제 필요성도 힘이 실렸다는 평가다. 당초 자금 사정이 넉넉하지 않은 중소제약사들을 중심으로 임상비용을 분담하면서 개량신약을 공동개발하는 방식이 많았다.

하지만 최근 약가제도 개편 이후 개량신약 공동개발이 쌍둥이 제품 무한 복제로 후발주자들의 시장 진입을 억제하는 도구로 악용한다는 지적이 확산했다.

작년 7월부터 시행된 제네릭 새 약가제도에는 급여등재 시기가 늦을 수록 상한가가 낮아지는 계단형 약가제도가 담겼다. 특정 성분 시장에 20개 이상 제네릭이 등재될 경우 신규 등재 품목의 상한가는 기존 최저가의 85%까지 받게 된다.

특정 제약사가 임상시험을 통해 개량신약을 개발하고, 위임제네릭을 20개 이상 모집하면 후속으로 진입하는 제네릭의 약가는 크게 떨어지는 구조다. 실제로 상당수 제약사들이 개량신약 임상자료 공유를 통해 후발 제네릭의 진입 동기를 떨어뜨리려는 것 아니냐는 의구심이 제기됐다.

◆중소제약사들 "생동규제 불합리한 규제...수익하락으로 구조조정 가능성

이에 반해 중견·중소제약사들을 중심으로 제네릭이나 개량신약 공동개발을 제한하는 것은 불합리한 규제라는 반발이 나온다.

실제로 규개위는 2번이나 공동생동 규제가 불합리한 제도라고 결론내렸다.

공동 생동 규제는 국내 제네릭 의약품의 불신으로 한시적으로 시행한 제도다. 지난 2006년 생동성시험 데이터가 무더기로 조작된 것으로 드러나면서 총 307개 품목의 허가가 취소됐다. 식약처(당시 식약청)는 제네릭 난립도 생동조작의 원인 중 하나라고 판단, 생동성시험을 진행할 때 참여 업체 수를 2개로 제한하는 공동생동 제한 규제를 2007년 5월부터 시행했다. 그러나 규개위의 개선 권고에 식약처는 시행 5년 만인 2011년 11월 공동생동 규제 조항을 삭제했다.

지난 2010년 10월 규개위 회의에서는 “비과학적이고 논리적 이유가 없는 규제는 폐지돼야 한다”라며 생동제한을 이상한 제도라고 못박았다. “과당경쟁문제 등으로 규제하는 것은 비합리적이며, 안전성 문제와는 별개로 시장개입까지 하는 것은 무리가 있다”라며 불합리한 제도라는 지적도 나왔다.

지난 4월 규개위는 공동생동 규제에 대해 “규제 도입의 목표 달성을 위한 실효성 있는 수단이라고 보기 어렵고 제약업체의 시장진입을 제한하는 것 역시 의약품 품질과 안전에 대한 직접적인 개선효과가 낮고 연구개발 증진 효과도 미미하다”라고 결론내렸다. 공동생동 제한은 제네릭 품질과는 무관한 문제며 2010년 규개위에서 폐지 의결했는데 이를 뒤집을 만한 상황변화는 없다는 지적도 나왔다.

더욱이 약가제도 개편으로 제네릭 약가 하락이 예고된 상황에서 제네릭 개발 비용이 높아지면 영세제약사 입장에선 막대한 실적 타격이 불가피할 것이란 우려도 나온다.

보건복지부는 지난해 6월30일 약제 상한금액 재평가 계획 공고를 통해 최고가 요건을 갖추지 못한 제네릭은 오는 2023년 2월28일까지 ‘생동성시험 수행’과 ‘등록 원료의약품 사용’ 자료를 제출하면 종전 약가를 유지해주기로 했다. 작년 7월부터 시행된 새 약가제도를 기등재 제네릭에 적용하기 위한 후속조치다.

개편 약가제도에서 제네릭 제품은 생동성시험 직접 수행과 등록 원료의약품 사용을 모두 충족해야만 현행 특허만료 전 오리지널 대비 53.55% 상한가를 받을 수 있다. 1가지 요건이 충족되지 않을 때마다 상한가는 15%씩 내려간다. 직접 개발하거나 생산하지 않고 전 공정을 다른 회사에 위탁하는 방식으로 허가받은 제네릭은 종전 최고가의 72.25% 수준의 약가를 받게 된다는 의미다.

등록원료 사용 요건은 원료의약품 교체를 통해 충족할 수 있기 때문에 제약사들은 약가인하를 수용하거나 생동성시험 직접 수행을 통해 약가를 유지해야 한다.

제약사마다 많게는 100개 이상의 위탁제네릭을 판매 중이다. 영세제약사 입장에선 생동성시험 수행에 따른 비용 부담에 약가인하를 수용할 가능성이 크다.

한 중소제약사 한 관계자는 “이미 많은 제네릭 제품의 약가인하가 예고돼 수익 하락이 불가피한 상황이다. 위탁생동 규제로 시장 진입 비용이 높아지면 수익성은 저하될 수 밖에 없고, 임직원 구조조정을 고민해야 할 판이다”라고 토로했다.

◆최근 제네릭 허가 봇물...규제 시행되도 실효성 물음표

이미 최근 유례없는 제네릭 난립 현상이 펼쳐진 상황에서 새로운 규제가 도입되더라도 실효성이 떨어질 수 있다는 우려도 나온다.

최근 제네릭 허가 급증의 기폭제는 불순물 발사르탄 파동이다. 식품의약품안전처는 지난 2018년 7월과 8월 N-니트로소디메틸아민(NDMA)'이라는 불순물이 검출된 원료의약품을 사용했다는 이유로 발사르탄 함유 단일제와 복합제 175개 품목에 대해 판매금지 조치를 내렸다.

이때부터 본격적으로 제네릭 난립을 문제삼는 목소리가 커졌다.

복지부와 식약처는 2018년 9월부터 ‘제네릭 의약품 제도개선 협의체’를 꾸려 제네릭 난립을 억제하기 위한 대책 마련에 착수했다.

제약사들은 정부의 제네릭 규제 강화 이전에 최대한 많은 제네릭을 장착하려는 움직임을 보였다.

정부가 제네릭 규제 강화를 천명하자 2019년 1월부터 지난해 5월까지 허가받은 제네릭은 무려 5488개로 월 평균 323개 진입했다. 2018년 1년 간 허가받은 제네릭은 총 1110개로 월 평균 93개로 집계됐다. 1년새 허가건수가 3배 이상 증가한 셈이다.



대형 제네릭 시장에는 대부분 100개 이상의 제약사가 진입한 상태다.

건강보험심사평가원에 따르면 지난해 12월 기준 아토르바스타틴 제네릭을 등재한 제약사는 총 139곳으로 집계됐다. 2015년 99곳보다 40곳 늘었다. 2018년 118곳에서 2019년 133곳, 2020년 139곳으로 최근 들어 더욱 폭발적인 증가세를 나타냈다.

2015년 클로피도그렐 시장에 제네릭을 내놓은 국내제약사는 91곳이었는데, 5년 뒤에는 133곳으로 42곳 늘었다. 2018년 아토르바스타틴 제네릭을 내놓은 제약사는 112곳이었는데 2년만에 21곳이 추가로 가세했다. 도네페질 시장에 진출한 제네릭 업체는 2018년 89곳에서 2년 만에 134곳으로 치솟았다.

업계 한 관계자는 “정부의 제네릭 규제 강화 움직임에 대비해 제약사들이 장착할 수 있는 최대한의 제네릭을 내놓았다”라면서 “새로운 규제가 시행되더라도 당장 의약품 시장 난립 현상을 해소하기에는 실효성이 떨어질 수 밖에 없다”라고 지적했다.