약품비 비중감소·재정절감 효과…제약 구조조정은 실패

• 재정파탄 위기의식 속 일괄인하 초강수
• 현재 24% 유지 불구 '불안한 수치'...절대금액은 연 1조씩 늘어나

[데일리팜=김정주 기자] 약가 일괄인하제도는 우리나라가 보험약제 선별등재제도(포지티브 리스트)를 도입한 이래, 제약바이오 산업계에 가장 즉각적이고 파괴력 있는 영향을 미쳤다.

특허가 만료된 오리지널 약제의 제네릭이 출시되면 오리지널은 최초 1년 동안 기존 가격의 70%만 인정받고, 1년이 지나면 53.55%로 추가 인하되며, 제네릭도 이와 연동해 최초 1년은 59.5%, 그 이후 53.55% 동일가격으로 매겨졌다. 등재 순서와 무관하게 적용됐으니 이른바 '반값약가제'로 불린 이유이기도 하다.

이 제도는 폭증하는 약품비를 잡을 최후의 수단으로 2012년 4월 본격 채택됐다. 배승진 이대 약대 교수는 "당시 우리나라 약가 인하기전은 전무했다고 보면 된다"며 "해외에선 리먼브라더스 사태를 계기로 여러 나라들이 약가를 공격적으로 깎기 시작했고 우리도 준비해야 했다"고 설명했다.

재정 파탄 위기의식에서 발현된 임계치

실제로 2010년에 들어서면서 우리나라 약품비 비중은 전체 요양급여비의 29% 이상을 차지해 30% 문턱의 코앞에 서있었다. 의약분업 초기 건강보험 재정 파탄을 손 놓고 목도했던 국회와 학계, 시민사회단체들은 긴장했다. 약품비 30% 비중을 재정 수위의 마지노선으로 보고 소수점 둘째 자리까지 예의주시 하면서 정부에게 대대적인 약가 개혁을 단행하라며 계속 압박을 가했다.

오창현 현 보건복지부 보험약제과장은 정부의 약품비 비중 기준에 대해 "2012년 약가 일괄인하로 정부가 특단의 조치를 하기 직전, 약품비 비중이 27~28%에 달했다"며 "(정부는) 이 수치가 경고 사인이라고 본다. 이 정도가 되면 사회적 요구가 강하게 나타난다"고 부연했다.

당시 정부는 제네릭 보험약가가 해외에 비해 고가로 책정됐다는 학계 연구 결과에 주목했다. 노인 인구와 만성질환자 증가, 생동 조작 여파로 인한 오리지널 사용 고착화 외에도 중소제약사 난립과 리베이트 등 고질적인 산업 병폐가 고가화와 약품비 증가에 복합적으로 원인을 미쳤다고 진단했다. 이 모든 원인과 요소들은 약가 일괄인하제도 시행의 목표로 작용했다.

반대로 산업계에선 약품비 비중 30%가 실제로는 확대 해석된 것이란 주장으로 맞섰다. 비급여 비중이 매우 컸고, 계속해서 늘어나고 있는 상황에서 분모가 작아서 나타나는 왜곡에 대해 정부가 '30%'에만 착목하고 있다는 비판을 쏟아냈다. 하지만 정책적 흐름을 거스르기엔 역부족이었다.

일괄 인하 적용 이전 정부가 약가 인하에 손을 놓고만 있었던 것은 아니었다. 2009년 기등재약 목록 정비는 포지티브 리스트 이전에 급여권으로 들어온 약제들을 검증해 가격을 떨어뜨리는 기전으로서, 업계에 적잖은 파장을 불러일으켰지만 이벤트에 그쳤다는 평가를 면하지 못했다.

정부가 목표로 했던 약품비 비중은 24%였다. 다각적인 약가 억제 기전을 사용했음에도 불구하고 단편적이고 일시적인 효과로 흐지부지 되고 또 다시 오르기를 반복하는 상황에서, 정부와 심평원은 초강수 대안을 놓고 마지막 주판알을 튕겼다.

심평원 전 약제관리실 관계자는 "사실 약가 일괄인하는 장시간 숙성시켜 적용한 제도는 아니었다. 정부와 심평원은 선별등재제도 도입뿐만 아니라 기등재약 목록정비, 임상적유용성평가, 사용량 억제를 위한 인센티브, 병원평가 항목에 약제 평가 추가까지 약품비를 억누르기 위해 다각도로 안 해본 게 없었다"며 "그럼에도 불구하고 약품비가 마지노선이었던 30%까지 치솟는 데 달리 방법이 없었다. 정부와 심평원 내부에서 '어쩔 수 없으니 일단 한 번 해보자'고 의지를 모았었다"고 회상했다.

당시 정부가 목표로 했던 재정 절감 효과는 컸다. 기등재약 목록정비 3개년으로 총 8000억원대, 약가 일괄인하로 총 1조4000억원대 규모가 책정됐다.

약가 반토막에 '곤죽'된 제약계…매출실적·고용 악화 파장

제도 여파는 극적으로 나타났다. 정부는 애초에 목표로 했던 약품비 비중 24%까진 아니더라도 26%대의 극적인 하락과 그로 인해 약 1조원(건보재정 6360억원, 국민부담 2726억원)에 육박하는 재정 절감을 단 반년 만에 달성했다.

또 같은 기간 총진료비가 6.6% 증가한 데 반해 약품비는 7.1%가 감소하면서 총진료비 중 약품비 비중도 26.4%로 낮아졌다. 전년 같은 기간(29.3%)과 비교하면 2.9%p 줄어든 수치다. 30%를 향해 증가하던 약품비가 대폭 꺾인 것이다.

반면 제약바이오 업계에 약가 일괄인하는 재앙으로 다가왔다. 제도 시행 1년도 채 되지 않아 기등재 약제 가운데 무려 6500여개 품목의 보험 약가가 급락했고 전체 제약사 기대 매출 1조5000억원이 한꺼번에 사라졌다.

특허 만료된 오리지널의 실적이 일괄인하로 인해 곤두박질 쳤고, 청구액 상위 품목 중 최대 40%까지 실적이 감소한 품목도 등장했다. 플라빅스와 가나톤, 무코스타 등 블록버스터 성분들의 가중 평균가가 줄줄이 30% 이상 낮아져 일괄인하의 위력이 현실화됐다.

상장사의 3분기 누적 실적에서 평균 영업이익과 순이익이 전년도 같은 기간 대비 각각 30.6%, 26.4% 추락했다. 국내, 다국적제약 할 것 없이 곳곳에서 구조조정과 신규 채용 감소가 이어졌다.

실제로 당시 완제의약품 제조업 종사자 수는 그 해 상반기 2만410명으로, 전년 동기와 비교해 2892명 줄었다. 관리비와 인건비 상승, 마진 감소로 직격탄을 맞은 건 유통업계도 마찬가지였다. 부도를 맞는 도매업소들이 속출했다.

국내 제약업계는 오리지널은 동일가 시행으로 처방이 더 쏠려 오히려 국내 제약사만 실적 하락이 이뤄졌다고 주장했다. 이에 정부와 심평원은 6개월 간 제도 모니터링 결과를 발표하며 처방의 오리지널 대체는 이뤄지지 않았다고 반박했다.

제도 여파가 정부에는 효과로, 업계에는 재앙으로 나타난 것을 두고 감사원과 시민사회단체들은 더 일찍 시행했으면 그 만큼 재정을 더 절감할 수 있었다며 정부에 쓴소리를 하기도 했다.

이렇게 정부가 지향했던 최대 목표인 약품비 비중 감소와 재정 절감엔 효과를 보였지만, 해결하지 못한 문제도 있었다. 정부가 고질적인 문제로 지목했던 중소제약 난립과 리베이트 근절 문제가 그것이다.

배승진 교수는 "당시 중소제약 난립을 정리하고 신약 개발 유인의 제반 마련이 필요한 상황이었다"며 "그러나 제도 시행 이후 현재를 살펴보면 이 부분이 전혀 해결되지 않았다"고 지적했다.

송재동 심평원 전 개발상임이사(전 약제관리실장, 현 한의약연구소 전문위원)는 "당시 정부와 심평원은 이 제도를 시행하면서 제약기업 간 M&A 등 활발한 구조조정을 기대했었다"며 "그러나 변화가 이뤄진 기업은 거의 없었다. 가족 승계형으로 이뤄진 한국 제약기업 문화 특성을 간과한 것이다. 제약사들은 기업 간 M&A엔 전혀 관심이 없었고, 구조조정으로 살아남았다"고 설명했다.

약가 일괄인하로 어느 정도 구조조정 효과는 있었지만 당국이 기대했던 제약사 난립 해결과는 거리가 멀었으니, 결국 이 또한 탁상행정이란 비판을 피할 순 없었던 것이다.

탁상행정이란 비판에 대해 송 전 상임이사는 "당시 약가인하 실무자로서 동의하지 않는다"며 "만약 그 때 제도를 강행하지 않았다면 지금 건강보험 재정이 어떻게 됐을 지 예측하지 않아도 알 수 있을 것"이라고 강조했다.

인구구조 등 변화와 보장성강화로 '불안한' 24%...재평가로 '전이'

그렇다면 10년이 지난 지금, 그 때의 맥락으로 현재 약품비 비중과 약가제도를 본다면 어떨까. 당시 약가제도 실무자들은 현재 유지 중인 24%를 '불안한 수치'로 규정했다.

전 심평원 약제관리실장은 "당시 30%와 현재 24%는 근본적으로 다르다"며 "이제 30%라는 수치 개념은 통하지 않는다. 절대 금액이 늘어나고 있기 때문"이라고 밝혔다.

송재동 전 상임이사 또한 "약가 일괄인하 시행 당시 '분모가 작아서 30% 수치는 왜곡됐다'고 주장한 사람들의 시각에서 보자면 현재는 분모가 커진 24%인 셈"이라며 "결코 작은 비중이 아니다. '비급여의 급여화'로 인해 늘어난 총 진료비를 주목해야 한다"고 강조했다.

오창현 보험약제과장도 이와 같은 시각을 견지하고 있다. 오 과장은 "정부가 약품비 마지노선에 대한 총액을 제한하고 있진 않지만, 문제는 총액"이라며 "약품비 비중 24%를 유지하고 있다고 하더라도 해마다 1조원 규모로 늘어나고 있다는 점에서 계속 지켜보고 있다"고 말했다.

이 같은 흐름과 당국의 인식은 결국 약가제도에도 영향을 미치고 있다.

정부는 2021년 '종합 약제 재평가'를 본격화 하면서 급여재평가와 가산재평가, 사용량-약가연동협상 지침 개선, 해외 약품비 관리 참고(외국 약가 참고기준(A7 조정평균가) 개선) 등 그간 그린 밑그림을 순차적으로 시행하고 있다.

여기에는 기등재 의약품의 평가를 임상적 유용성 면에서 진행하는 동시에 가격 타당성까지 고려해, 그간 촘촘하지 못했던 약가 사후관리를 강화하는 보험체계 흐름을 바닥부터 만들겠다는 의지가 내포돼 있다.