[칼럼] 업무정지와 영업의 양도·양수 제문제

• 건강보험심사평가원 박상윤 변호사

의사 등의 의료인이 요양기관을 개설하는 방법에는 여러 가지가 있습니다. 요양기관을 새로이 개설하는 경우, 장점도 있지만 인력, 시설, 장비 등 여러 가지 번거로움이나 어려움이 존재하는 것은 사실입니다. 따라서, 많은 의료인들이 동일한 장소에서 그 영업을 양수하여 기존의 인력, 시설, 장비 등 일체를 그대로 사용하여 요양기관을 개설하여 운영하는 경우가 많습니다. 이러한 경우, 개설에 걸리는 시간을 단축할 수 있을 뿐만 아니라 장소적 이점을 살릴 수 있는 큰 장점이 존재합니다. 하지만, 단점도 분명히 존재하는데 양도인과의 법적 문제가 발생할 가능성이 영업을 양수하지 않고 새로이 개설하는 경우보다 더 클 것입니다. 다음부터 이러한 법적 문제 중 양도인에게 업무정지문제가 발생하거나 발생할 가능성이 있는 경우에 대해 알아보도록 하겠습니다.

우리 국민건강보험법 제98조에는 요양기관이 요양급여와 관련된 위법행위를 할 경우, 이에 대해 보건복지부장관은 업무정지 처분을 할 수 있고 이 기간 동안 해당 업무정지처분을 받은 자는 업무정지 기간 중에 요양급여를 할 수 없습니다(동조 제1항, 제2항). 특이한 점은 업무정지처분의 경우 그 효과는 그 처분이 확정된 요양기관에게 종속되는 것이 아니라, 그 처분이 확정된 요양기관을 양수한 자 또는 합병 후 존속하는 법이나 합병으로 설립되는 법인에 승계되고, 그 처분의 절차가 진행중인 때에는 양수인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법인에 대하여 그 업무정지 절차처분이 계속 진행될 수 있습니다(동조 제3항, 제4항). 즉, 업무정지처분은 처분이 확정된 후 뿐만 아니라 양도기관에 처분이 진행중인 경우에도 이를 양수받은 양수인에게 그 처분의 진행이 될 수 있습니다.

물론, 양수인은 양도인의 업무정지처분 진행사실을 알 수 없기 때문에 이를 보호하기 위하여 업무정지처분을 받았거나 업무정지 처분의 절차가 진행중인 자는 행정처분을 받은 사실 또는 행정처분절차가 진행중인 사실을 '우편법 시행규칙'에 의한 내용증명으로 양수인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 설립되는 법인에게 지체 없이 알려야 합니다. 이러한 절차를 통해 양수인은 양도되는 요양기관이 현재 업무정지처분에 있는지는 알 수 있으므로 이에 대한 불이익을 법테두리 내에서 보호받을 수 있습니다. 또한, 양수인이 내용증명 등의 절차를 통하여 그 요양기관이 업무정지처분을 받았거나 절차 진행중인 사실을 통지받지 못하였다면, 양수인은 그 처분 또는 위반사실을 양수 시 알지 못하였음을 증명하는 경우에는 위 업무정지처분의 효력은 승계되지 않습니다.

업무정지처분의 법적성격과 관련하여 우리 판례는 '요양기관에 대한 업무정지처분은 당해 요양기관을 양수한 자나 합병 후 존속하는 법인에 대하여 그 효력이 미친다는 점에서 대물적 처분임과 동시에 업무정지 처분 절차가 진행 중이거나 업무정지 처분을 받은 요양기관의 개설자가 신설 의료기관을 개설하거나 약국을 등록할 경우 해당 업무정지기간이 끝나는 날까지 요양기관에서 제외할 수 있다는 점에서 대인적 처분으로서의 성질을 갖는다(대법원 2016. 3. 10. 선고 2015두58171)'는 기본전제틀을 지니고 있습니다. 여기서 대인적 효력이란, 처분절차가 진행중이거나 업무정지 처분을 받은 요양기관의 개설자가 그 요양기관을 폐업하고 다른 요양기관을 신설할 경우에도 그 신설 요양기관에 대하여 업무정지처분 절차를 진행할 수 있다는 것을 의미합니다.

우리 판례는 편법개설에 대해서도 명백히 불법임을 판시하고 있습니다. 편법개설이란, 기존의 요양기관 개설자가 업무정지처분을 회피하기 위하여 형식적으로 개설인 명의를 다른 사람으로 변경하는 탈법행위를 말합니다. 만약 위와 같은 편법개설행위를 용인한다면, 업무정지처분을 규정한 관계법령 등이 무의미하게 될 뿐 아니라 요양기관 업무정지처분이 아무런 실효성을 거두지 못하게 되는 등 제제효과가 상실되는 점에 비추어 업무정지처분의 승계와 관련된 요양기관에는 요양기관 업무정지처분을 받은 자가 실질적으로 개설한 의료기관을 의미합니다.

실질적이라는 의미는 업무정지처분을 받은 요양기관 개설자가 개설하지는 않았으나, 새로이 개설한 요양기관에 기존 요양기관의 인력, 시설, 장비 등이 양수되었거나, 위와 같은 요소들이 양수되지 않았더라도 위 요양기관의 구체적인 구성요소들의 비용 및 운영 등 금전적인 요소와 그 부수적인 부분에 처분을 받은 개설자가 깊게 관여되어 있는 등의 여러 가지 사정들을 종합적으로 보았을 때, 그 요양기관이 실질적으로 처분을 받은 개설자가 운영하고 있는 것처럼 보이는 경우를 말합니다.

다음으로, 업무정지 처분 절차 진행 전에 양도·양수가 이루어진 경우에는 그 처분의 효과는 양수인에게 승계되지 않습니다. 처분 절차 진행 전에 관하여 판례는 처분 절차 시작 시, 즉시 처분을 위한 현지조사를 위한 사전통지가 기존의 요양기관에 통지되기 이전 즉, 기존의 요양기관이 현지조사가 이루어 질것임을 인식한 경우를 그 기준으로 하고 있습니다. 이러한 경우는 양수인은 위 처분과 관계없는 상황이라고 할 수 있으며, 해당 처분은 양도인에게 종속되는데 그 이유는 처분의 존재유무에 대해 양도·양수인은 모두 알지 못하는 경우여서 업무정지처분의 사유가 되는 부당행위로 발생한 부당금액은 모두 양도인에게 종속되기 때문입니다.

마지막으로 국민건강보험법 제98조 제3항의 단서인 ‘양수인 또는 합병 후 존속하는 법이나 합병으로 설립되는 법인이 그 처분 또는 위반사실을 알지 못하였음을 증명하는 경우에는 그러하지 아니다’에서 위반 사실을 알지 못하였음을 증명하는 경우에 관하여 예시판례는 ① 양수인과 양도인이 전혀 알지 못하던 사이였고, 양수인이 독자적으로 기존 의원의 처분 상황을 파악할 수 있었다고 볼만한 정황이 없었고 ② 양수대금에서 처분을 고려하여 책정한 것이 아니라, 상황에 비추어 일반적인 의원들의 양수대금과 유사하거나 오히려 다소 높다고 볼 여지가 있으며, ③ 처분이 69일이므로 처분 가능성을 알았다면 이를 계약 조건에 반영하였을 여지가 있는 ④ 법정에서 양도인의 진술 등 양수인이 처분을 몰랐을 가능성이 매우 높고 신빙성이 있으므로 양수인에게 위 처분이 승계되지 않았다고 보았습니다(2020. 2. 6. 선고 2018구합87347).

위와 같이 양수인이 기존 요양기관이 처분을 받거나 처분절차 진행중임을 몰랐을 경우 그 처분의 효과가 승계되지 않은 판례들이 존재하나 법령상 원칙적으로 양수인에게 그 증명책임이 우선적으로 있기 때문에 이를 증명하는 것이 현실적으로 어려운 것이 사실입니다. 왜냐하면, 양수인이 양수당시에 처분사실을 몰랐다고 하더라도 이를 입증하기 위해서는 기본적으로 양수대금의 문제, 양도인과의 종합적인 관계, 양도인의 진술 등 다양한 상황들이 존재하며 위에 나열된 요소들 외에 또 다른 변수들이 발생할 것이 충분히 예상되기 때문입니다.

필자가 위와 같이 서술한 것이 기존 요양기관을 양수하는 것이 큰 문제가 있는 것처럼 보이나 요양기관을 개설하는 의료인 입장에서 장소적 이점이 있고, 기존의 시설 및 인력을 그대로 양수받음으로써 개설비용을 줄일 수 있다는 큰 장점이 있음을 부정할 수 없습니다. 다만, 요양기관을 양수할 때, 발생할 수 있는 문제들 중에 요양기관 업무정지처분은 요양급여 업무를 할 수 없는 효과가 있는 큰 문제로 이어질 수 있으므로 관련 법령을 숙지하여 반드시 양수 시에 이를 확인하여야 함에 유의하여야 할 것입니다.

박상윤 변호사 약력

영남대약학부 제약학과 졸업 경북대학교 법학전문대학원 석사 졸업 전 법무법인 위 변호사 전 한국의료분쟁조정중재원 심사관 현 건강보험심사평가원 촉탁변호사