안유 규정에 막힌 일반의약품 허가…해답은 '표제기'

• [DP스페셜]① 12차례 개정 불구 일반약 효능군 14개 불과
• 해외 의약품 근거 안전성·유효성 면제 규정 폐지…생동 부담 가중

식품의약품안전처가 의약품 표준제조기준(이하 표제기) 확대를 추진한다. 표제기는 일반의약품과 의약외품에 사용하는 성분 종류와 규격, 함량, 각 성분간 처방 등 허가사항을 표준화한 '제조 매뉴얼'이다.

표제기는 1994년 보건복지부 고시로 도입됐다. 2018년까지 12차례 개정됐다. 현재 일반약 14개 효능군과 의약외품 16개 효능군이 등록됐다. 표제기에 포함된 것은 안전성과 유효성을 검증받았다는 뜻이다. 시중에서 많이 판매되는 비타민과 해열진통제, 감기약 등이 표제기로 만들어진다. 식약처에 신고만 하면 제조와 판매가 가능하다.

지난 2월 '2019년 식약처장-제약업계 CEO' 간담회에서 제네릭 공동생동 금지안이 나왔다. 해외 선진 8개국(미국·일본·영국·독일·프랑스·이탈리아·스위스·캐나다) 의약품집을 근거로 허가 과정에 안전성·유효성 심사 면제 규정을 폐지하는 일반약 규제안도 포함됐다.

작년 발사르탄 원료에서 발암 가능 물질이 검출된 이후 규제 일변도다. 안유 심사 면제는 현재 과학 수준에서 안전성이 검증된 의약품만 관리하겠단 의도로 볼 수 있다.

국내 의약품 품목허가신고 대상 목록(일반의약품 심사허가제도 개선방안 연구 개발과제)

의약품 신고만으로 허가가 가능한 경우는 세 가지다. 각각 ▲대한민국 약전 또는 식약처장이 인정하는 공정서 ▲표제기 수재 품목 ▲기전 유효성분 종류와 규격, 분량, 제형, 효능·효과, 용법·용량이 동일한 품목 등이다.

1950년대 이후 의약품 허가심사 체계가 미비한 상황에서 해외 의약품집을 근거로 안유 심사를 면제해왔다. 이 조항을 폐지하면 외국 의약품집 또는 공정서, 고시에 유효성분·효능·분량·효과·용법·용량 등이 없는 일반약은 '신규 허가신청 품목'으로 안유 심사를 받아야 한다.

제약업계는 "의약품집 안유 심사 면제를 폐지하려면 선진국 수준으로 표제기 성분을 확대해야 한다"고 반발했다. 표제기 효능군은 신고제로 일반약 개발이 훨씬 수월하지만 우리나라는 해외와 비교해 그 범위가 제한적이기 때문이다.

일반약 특허권 보호 안 되는데 임상 수준 생동 요구, 1품목당 2억원 추정

표제기 확대를 한다고 하지만 명확히 어떠한 성분을 대상으로 할지 정해지지 않았다. 때문에 일반약 개발은 여전히 첩첩산중이다. 해외에서 표제기 제품이어도 국내에서 사용된적 없는 일반약은 안유심사 자료를 제출해야 하는 현실이다.

최근 표제기 확대 사례로 2003년 식약처가 무좀·백선용제와 제모제 표제기를 신설하고, 감기약 중 PPA(페놀프로피올안민) 성분을 삭제한 적이 있다. PPA는 2000년 미국의 한 대학교에서 안전성 문제를 제기했지만, 국내에선 오랜 논란 끝에 2004년이 되어서야 제외됐다.

2011년에는 미국과 일본 등 국가에서 사용 근거를 들어 비타민과 제사제, 진토제 등 7개 약효군 59개 성분을 추가하고 배합가능 유효성분을 확대했다. 2013년에는 외용 진통제와 외용 진양제를 의약품 표제기에 포함시키고 의약외품으로 콘택트렌즈 세정액과 모기기피제를 넣었다.

식약처와 제약업계 시각차가 여기에 있다. 제약업계 한 관계자는 "표제기 자체가 안전성과 유효성을 확보한 성분과 제형인데도 식약처가 일반약 규제를 엄격하게 한다"고 토로했다. 또 "일반약은 오랜 시간 사용돼 안전성이 검증된 성분인데 전문약과 동일한 허가심사 기준을 적용한다"고 불만을 나타냈다.

안유 심사자료를 내려면 생동시험을 해야 한다. 비용이 만만치 않다. 이 관계자는 "단일제보다 복합제 성분이 분석할 게 많고 어려워 생동 비용이 훨씬 많이 든다. 회사별로 생동 품목이 적게는 10개에서 많게는 50개가 될 수 있다. 최근 임상 1상 수준의 생동을 식약처가 요구하면서 1품목당 평균 2~3억원이 들어갈 것"이라고 말했다.

생동성이 임상 수준으로 강화되면 제약사가 지출해 할 비용은 물론 부담도 크게 늘었다는 얘기다. 일반약 10개를 개발하기 위해 약 20~30억원의 비용을 추가 지불하게 된 셈이다.

문제는 많은 비용을 지불했음에도 일반약은 PMS(Post-Market Surveillance, 시판 후 안전성평가)가 없다는 점이다. 전문약은 PMS 기간 동안 특허권 보호를 받는다. "어떤 제약사가 손실을 감수하고 일반약 제품 개발에 나서겠느냐"는 불만이 나온다.

허가신고 간 식약처에 제출해야 하는 자료 범위(자료: 일반의약품 심사허가제도 개선방안 연구 개발과제)

표제기 등록 자체가 안전성 입증, 루테인·구강붕해제 허가 요원

제약업계 관계자들은 "외국에서 표제기로 등록돼 잘 팔리고 있는 제품인데 국내에선 인정 안하는 경우가 많다"고 입을 모은다. 표제기 성분 확대로 해결 할 수 있다고 본다.

대표적 사례가 눈 영양제로 알려진 '루테인'이다. 국내선 건강기능식품으로 해외에선 일반약으로 팔린다.

루테인은 망막 중앙의 황반부 색소 밀도 유지에 도움을 주는 성분이다. 노화로 망막 주위 항반부가 변성되면 시력 장애가 생긴다. 최근 환경오염과 전자기기 사용 증가로 눈 건강이 위협을 받는 등 황반변성을 보충해주는 루테인이 중요해지고 있다.

그러나 과다 복용 시 오히려 눈 건강에 안 좋은 영향을 미칠 수 있다. 전문가 관리 필요성이 제기된다.

지난 2016년 미국 유타주립대학 부속 모런 안과병원은 "매일같이 20mg의 루테인을 보충하고, 루테인이 많은 시금치 등을 먹으면 황반변성이 나타날 수 있다. 문제가 있는 경우에만 전문가 지시를 따라 복용해야 한다"고 했다.

필름제형의 구강붕해제제(ODF)도 있다. 미국에서 일반 감기약으로 판매 중이다. 2016년 식약처는 해당 제형의 생동시험 면제를 결정했지만 표제기에 포함시키지 않았다. 반쪽짜리 정책이라는 평가가 나왔다. 허가 제출 자료나 시판까지 걸리는 실질적인 기간에서 큰 변화가 없었기 때문이다. 구강붕해정은 세립제와 츄어블정, 트로키제 등과 유사 기전임에도 표제기로 인정받지 못하고 있다.

제약업계 다수 관계자는 "루테인은 국내에서 의약품으로 개발한 사례가 없다고 안유 자료를 내라고 하는데 외국에선 일반약으로 팔린다"며 불합리한 규제라고 한다.

한 제약사 임원도 "표제기는 다른 게 없다. 오랫동안 문제가 없다고 검증된 것이다. 미국처럼 신고제로 가고 사후관리를 철저히 해야 된다"고 말했다.

제약업계는 "식약처가 일반약 개발과 수출 활성화 명목으로 표제기 확대를 추진했지만 미국 등 선진국 대비 경직된 규제 정책을 운영하고 있어 체감되지 않고 있다"며 실질적인 성분 확대와 함께 일반약 특성에 맞는 정책이 필요하다고 입을 모은다.

식약처 과도한 규제, 일반약 침체 원인으로 지목

식약처의 과도한 규제가 일반약 활성화에 걸림돌이 된다는 지적은 의약분업 이후 꾸준하다.

2017년 한국제약바이오협회의 '제약산업 DATA BOOK' 통계정보는 침체된 일반약 시장 현실을 나타내고 있다. 2011~2016년 완제약 품목 허가·생산 현황을 보면 일반약 허가·신고는 2011년 1만6817개에서 2015년 1만4892개로 줄었다. 일반약 생산도 2011년 5977개에서 2016년 5624개로 감소했다.

반면 같은 기간 전문약 허가·신고는 2만1713개(2011년)에서 2만4418개(2016년)로 늘었다. 생산도 9938개에서 1만2283개로 증가했다.

2011~2016 완제의약품 허가·생산 실적 현황(자료: 한국제약바이오협회 제약산업 DATA BOOK)

2011~2016 일반의약품과 전문의약품 생산액 현황(자료: 한국제약바이오협회 제약산업 DATA BOOK)

2011~2016년 연도별 일반약·전문약 생산실적을 보면 전문약 위주로 제약산업이 돌아가고 있음을 명확히 알 수 있다. 2011년 전문약 생산액은 11조3290억원으로 제약산업 총 생산액 13조8800억원의 81.6%를 차지했다.

일반약은 2조5510억원(18.4%)에 그쳤다. 5년 뒤인 2016년. 총 생산액은 16조140억원을 기록했다. 전문약은 13조2940억원(83%)으로 생산실적이 더 늘었다. 일반약은 5년 전과 동일한 2조원대에 머물렀다. 제약산업 전체 생산 비중의 17%(2조7190억원)만 차지했다. 2011년 대비 생산액이 -1%p 감소한 것이다.

표제기 성분이 잘 확대되지 않는 이유는 2010년 11월 일반약 제도 활성화를 주제로 개최된 데일리팜 제6차 제약산업 미래포럼에서 찾아볼 수 있다.

이날 제약업계는 "국내사들이 일반약 확대에 적극 나서지 못하는 가장 큰 이유는 '엄격한 허가 규정'"이라고 지목했다. 특히 "표제기 제정 이후 성분 추가나 용량 조절 사례가 거의 없다"며 제약사가 표제기 성분 추가 등을 요청하는 제도적 장치를 마련해야 한다고 제안했다.

이후 9년이 지난 현재도 제약업계는 정기적이고 보다 적극적인 표제기 성분 검토가 필요하다고 목소리를 높이고 있다.

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