점안제 약가인하 집행정지 '기각→인용' 왜 달라졌나

• 고법, 70일만에 효력정지 1심 뒤집어..."회복 어려운 손실 발생·공공복리 훼손아냐"

서울고등법원이 일회용점안제 약가인하 집행정지 청구를 받아들이면서 약 70일만에 점안제 289개 품목의 약가가 원상복귀됐다. 서울행정법원은 제약사들이 제기한 집행정지의 타당성을 전면 기각했지만 서울고등법원은 제약사들의 논리를 대부분 받아들였다.

◆행정법원 "약가인하 효력정지 시 공공복리에 영향" 집행정지 기각

이와 관련 보건복지부는 9월부터 일회용 점안제 307개 품목의 약가를 최대 55% 인하하는 내용의 '약제 급여목록 및 급여 상한금액표' 고시를 지난 8월말 일부 개정했다. 일회용 점안제의 총 용량과 관계없이 농도(mL당 함량)가 동일하면 같은 약가를 부여하는 내용이 핵심이다.

국제약품, 한미약품, 종근당 등 제약사 21곳은 서울행정법원에 점안제의 약가인하를 처분 취소 청구사건의 판결선고 후 30일이 되는 날까지 효력을 정지해달라는 집행정지 신청서를 제출했다.

제약사들의 가처분신청으로 약가인하가 임시 효력정지됐으나 서울행정법원의 집행정지 기각으로 9월22일부터 약가가 인하됐다. 그러나 지난달 29일 서울고법이 집행정지 1심 결정을 뒤집으면서 11월30일부터 약가가 다시 회복됐다. 서울고법은 "약가인하 처분은 본안 사건의 판결선고일로부터 30일까지 효력을 정지한다"라고 결정했다.

집행정지 1심과 2심의 결정문을 보면 서울행정법원과 서울고법의 재판부가 확연히 엇갈린 입장을 견지했다. 점안제 업체들이 내세운 '회복할 수 없는 손실 발생'과 '공공복리에 미치는 영향'에 대해 재판부마다 정반대 결정을 내렸다.

서울행정법원은 “신청인들이 회복하기 어려운 손해를 입을 우려가 있다고 인정하기 어렵고, 그 효력이 정지될 경우 오히려 공공복리에 상당한 영향을 미칠 우려가 있다고 인정된다”라며 집행정지 기각 사유를 밝혔다.

제약사들의 약가인하 처분의 집행정지가 기각된 것은 전례를 찾기 힘들다. '건강보험 재정 절감'이라는 공공의 이익이 약가인하로 인한 제약사들이 입게 되는 손실보다 우위에 있다는 판단에 내린 결정으로 분석된다.

◆고법 재판부 “점안제 약가인하, 제약사 회복 어려운 손해”

서울고등법원 청사 전경

그러나 서울고법은 제약사들이 제기한 집행정지 사유를 대부분 받아들였다.

고법 재판부는 제약사들에게 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위해 긴급한 필요가 있다며 집행정지 필요성을 인정했다.

재판부는 "고용량 일회용 점안제의 상한금액을 40~50%가량 인하하는 처분을 잠정적으로 정지하지 않으면 해당 제품의 생산·판매가 사실상 중단되고 신청인들의 매출이 대폭 감소할 가능성이 있다"라고 판단했다.

"약가인하가 적용되고 고용량 일회용 점안제를 제조·판매하는 업체들은 매출이 대폭 감소해 감내할 수 없는 손실을 보게 되고, 이 손실은 추후 본안소송에서 승소하더라도 현실적으로 보상받을 방법이 없다"라는 제약사들의 논리를 수용했다.

제약사들은 일회용 점안제의 연간 매출액이 약 1400억원에서 약 800억원으로 감소하게 돼 매년 무려 약 600억원 이상의 매출 손실을 보게된다며 이를 "감내할 수 없는 수준"이라고 불만을 토로한 바 있다. 제약사들은 만약 본안 소송에서 약가인하 취소 판결이 나오더라도 제약사들이 건강보험공단으로부터 매출 피해를 보전받을 수 없다는 주장도 펼쳤다. 그동안 많은 제약사가 본안소송에서 승소했지만 어느 회사도 건보공단이나 복지부로부터 매출손실을 보전받은 전례가 없다는 이유에서다.

고법 재판부는 “고용량 일회용 점안제를 주로 생산하던 일부 신청인들의 경우 저용량 일회용 점안제를 주로 생산하는 것으로 생산설비 자체까지 변경해야 할 수도 있다”라고 지적했다. 제약사들이 제기한 추가 설비 투자에 대한 금전적인 손실 주장도 받아들인 것이다.

고용량 일회용 점안제를 주력으로 생산하는 제약사들은 저용량 제품이 증량을 위해 추가 생산기계를 구비해야 하는데 해당 기계의 가격이 1대당 약 100억원에 이른다고 주장했다. 설비투자에 1년 6개월~1년 9개월 이상의 기간이 소요될 뿐만 아니라 본안 소송에서 취소 판결이 나오면 100억원의 투자가 무용지물이 될 수 있다고 우려했다.

재판부는 "일부 신청인들의 경우 1회용 점안제가 전체 매출에서 차지하는 비중이 높아 회사의 존속에 위협을 받을 정도로 중대한 사업상 위기에 처할 수도 있다"라고 판단했다.

그동안 구축한 시장에서의 점유율과 경쟁력을 상실할 수 있을 뿐더러 유통재고의 반품에 따른 손해, 약가인하에 따른 기업 이미지 및 신용도 훼손 등의 여지가 있다는 게 고법 재판부의 견해다. 재판부는 "제약사들이 약가인하로 적절한 이윤을 확보할 수 없게 된다면 투자·연구 의욕이 감소돼 중대한 유무형의 손실을 초래할 수 있다"라고 강조했다.

◆고법 "약가인하 집행정지 기각시 공공복리 중요한 영향 없어

고법 재판부는 약가인하 집행정지가 공공복리를 훼손하지 않는다는 시각을 내비쳤다.

복지부는 "약가인하 처분의 효력을 정지시킬 경우 건보공단의 재정 손실이 발생할 것"이라고 집행정지의 부당성을 피력했다.

그러나 재판부는 “고용량 일회용 점안제의 생산·판매가 전면 중단되면 소비자들은 더 많은 개수의 소용량 제품을 구매하게 돼 소비자들의 경제적 부담과 건보공단의 지출이 오히려 늘어날 여지가 있다”고 했다.

"약가인하 효력정지가 인용된다면 동일 제재에 품목간 가격 차이가 발생하고 반품 절차 등이 반복돼 제약유통 단계에서 혼란이 빚어진다"는 복지부의 의견을 받아들이지 않았다.

재판부는 "일회용 점안제의 상한금액을 잠정적으로 처분 전으로 환원화는 과정에서 한시적으로 발생할 수 있는 불편으로 보인다"면서 "공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있거나 본안 청구를 받아들일 수 없음이 명백하다고 보기 어렵다"고 지적했다.