의료기관 1인1개소법은 악법인가?

• 이평수 초빙교수(차의과대학 의료경영학)

1인1개소법이란 '의료인은 어떠한 명목으로도 둘 이상의 의료기관을 개설·운영할 수 없다'는 의료법(제33조제8항)의 규정이다.

의료인의 복수의료기관 개설·운영의 사회적 부작용을 예방하기 위한 것으로, 기존 '의료인은 하나의 의료기관만 개설할 수 있다'는 규정을 개정한 것이다. 최근에 이 법에 대한 논란으로 위헌소송 등 갈등이 증폭되고 있다.

논란은 1인1개소법이 위헌의 소지가 있음은 물론 현실과 부합하지 않는 등 부적절한 규제하는 것이다. 논란의 쟁점은 과도한 규제, 법규 내용의 모호성과 평등의 원칙에 부합하지 않는 다는 것이다. 의료와 의료인면허의 특성이 충분히 고려된 상황에서 이러한 논란은 사회적 혼란과 낭비를 초래할 우려가 있어 검토가 필요하다.

첫째는 본 규정이 의료인과 환자를 과도하게 규제하여 자유와 권리를 침해한다는 것이다. 의료인에게는 하나의 의료기관만 개설·운영하게 함으로써 직업수행의 자유를, 환자에게는 양 질의 경제적인 의료를 제공하는 다양한 의료기관을 선택할 수 있는 권리를 침해한다는 것이다.

의료인의 의료기관 개설·운영을 규제하는 것은 의료행위의 독점권인 면허를 가진 의료인에게 양 질의 의료서비스를 제공하는 의무의 부과로 볼 수 있다. 일반적으로 서비스는 공간과 시간의 제약을 받는다. 서비스가 필요한 장소와 시기에 서비스 제공자가 없으면 서비스 제공이 불가능하다.

의료서비스의 경우는 전문성과 면허라는 독점권 때문에 제공자인 의료인의 부재는 서비스 불가능 뿐 아니라, 서비스 부재의 결과가 심각하다. 의료인이 둘 이상의 의료기관을 개설·운영할 경우 의료인의 두 기관 동시 상주가 불가능하여 의료서비스의 부재와 부실을 초래할 수 있다. 따라서 의료기관 개설·운영의 규제는 면허라는 권리에 상응하는 의무로 볼 수 있다.

환자에게 양 질의 의료 조건은 필요한 장소에서 필요한 시점에 의료서비스를 이용하는 것이다. 한 의료인이 둘 이상의 의료기관을 개설·운영할 경우 이를 담보하기 어려울 것이다. 물품 등을 상대적으로 저렴하게 구매하여 경제적인 의료를 제공할 수 있으나, 이는 여러 의료기관 간 공동구매로도 가능한 것으로 1인1개소법의 문제로는 부적절하다.

둘째는 법의 모호성으로 '어떠한 명목으로도'와 '운영'이라는 표현이 명확하지 않다는 것이다. 명목은 둘 이상의 의료기관을 개설·운영할 경우 발생하는 부작용 방지를 최우선으로 하여 법 본래의 목적을 달성하기 위한 것이다. 현재 제기되고 있는 원가절감과 홍보라는 명목은 일부 특정 기관의 이익을 위한 것으로, 현행 제도 내에서 공동구매 등 다른 수단의 활용이 가능하다.

외국에 의료기관을 개설·운영하는 경우는 외국에 우리의 의료법이 적용되지 않기 때문에 법위반이 아니라는 보건복지부의 의견이 합당한 것으로 보인다. 의료기관에 의료인이 상주하지 않아 발생할 수 있는 문제는 건강보험제도에서 관리가 가능하다. 해외 체류 기간 중 진료비를 청구할 수 없음으로 대진의사를 선임하여야 하기 때문이다.

'경영'은 소위 사무장병원의 폐해를 방지하기 위한 것과 동일한 것으로 볼 수 있다. 사무장병원의 폐해는 자본주가 의료인의 명의를 대여하여 과도하게 영리를 추구하는 것이다. 의료인이 둘 이상의 의료기관을 운영할 경우도 마찬가지이다. 이 경우 의료인은 면허자로서 의료인이라는 명분을 내세운 자본주로 역할을 하기 때문이다. 즉, 의료인이 아니라도 이러한 역할은 가능하다.

'경영'이라는 용어가 의료컨설팅의 활성화를 저해한다는 주장도 부당하다. 현행 제도 내에서 의료컨설팅의 제한을 받는 요인이 없을 뿐 아니라, 의료인의 개설·운영을 규제하는 것을 컨설팅과의 연계하는 것은 과잉 반응으로 보인다.

셋째는 의료인과 비의료인 간 그리고 자연인(自然人)과 법인(法人) 간 적용이 평등하지 못하다는 것이다. 평등에 대한 논란의 원인은 '의료인이 두 개 의료기관의 운영에 개입했다면 예외 조항이 없음으로 위법'이라는 보건복지부와 법제처의 유권해석이다.

1인1개소법은 의료인의 면허를 가진 자연인으로서 의료인을 규제하는 법이다. 의료인 면허를 가진 의료인이라도 면허와 상관없는 기능과 역할을 담당하는 경우는 자연인으로서 의료인(의사 등)으로 규제할 필요도 없고, 규제하여서도 안 된다. 사례로 거론 중인 서울대학교병원의 원장이 분당병원의 운영에 개입하는 것은 자연인인 의사로서 개입하는 것이 아니다.

특수법인 서울대학교병원의 원장으로서 개입하는 것이고, 의사가 서울대학교병원 원장의 필수 조건도 아니다. 의료법인 등 법인 의료기관도 마찬가지이다. 의료기관을 개설·운영 중인 의료인이 법인의 이사장이나 이사로 운영에 참여할 경우 이들은 면허를 가진 의료인으로서 참여하는 것이 아니다.

설령 이사 등의 자격에 의료인라는 조건이 있을 지라도, 이 경우는 의료라는 전문성을 의미하는 것이지 의료행위를 할 수 있는 면허를 의미하지는 않는다. 따라서 정부의 유권해석은 재고되어야 한다.

사무장병원과 동일시하는 것은 부당하다는 지적도 재고의 여지가 있다. 의료인이 네트워크병원을 운영한다는 것은 면허를 가진 의료인이 아니라 경영주 내지는 자본주로서 역할을 하기 때문이다.

즉, 네트워크병원을 운영하는 의료인은 의료행위를 하는 의료인이 아니라 의료인의 면허를 가진 의료기관 경영인일 뿐이다. 네트워크병원에 대표원장을 선임하여 운영하는 것과 자본주가 의료인을 고용하여 사무장병원을 운영하는 것의 차이점을 찾아보기 어렵다.

보건의료 분야는 사회적 규제로 규제강화의 대상이다. 근본적이고 강력한 규제 수단으로 특정인에게만 의료행위를 할 수 있도록 특권을 부여하는 '면허'라는 제도를 활용하는 이유이다. 규제라는 맥락에서 1인1개소법은 의료의 질을 담보하고, 의료행위로 과도한 영리추구를 예방하기 위하여 의료행위의 특권을 가진 의료인에게 요구하는 의무로 볼 수 있다. 동일한 논리로 약사의 경우도 1인1약국을 규정하고 있다(약사법 제21조).

보건의료 분야에 다양한 갈등이 발생하면서 거의 모든 문제해결에 소송이라는 수단을 활용한 결과 보건의료의 전문성은 도외시되고 법이 규정한 문구에 따라 시비가 갈린다. 전문성을 도외시한 결과는 문제의 근본적인 해결은 물론 보건의료 발전을 저해한다. 따라서 보건의료 분야 갈등은 전문성에 의한 전문가들 간의 해결을 우선으로 하고, 법이나 소송은 최후의 수단으로 활용하는 지혜가 필요하다.